公路PPP项目法律实务：3.公路项目PPP/BOT/EPC概念及其区别
1. PPP的概念
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写。我国的官方翻译为政府与社会资本合作模式。目前国际上关于PPP并没有一个统一的概念。根据我国关于PPP政策文件的规定，在我国PPP的概念可以分为广义和狭义两种。
狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，传统的公路BOT项目即属于狭义的PPP项目。
广义的PPP是指政府与社会资本之间的一种合作关系，可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。
目前在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）文中关于PPP的概念争议较小，为大家普遍接受。PPP即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”
2. 我国大力推动PPP 的原因
2014年以来，政府大力推动PPP模式的原因主要有以下几点：
第一，新型城镇化和基建投资带来的巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明存在诸多隐患。而通过PPP模式可向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可拓宽城镇化和基建项目融资渠道，缓解地方政府财政支出压力。
第二，地方政府融资平台债务数额巨大，PPP模式有利于明确政府支付责任，缓解地方政府债务压力，且与预算改革和地方债务改革相匹配，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到心中有数。
第三，PPP模式的推广应用，符合深化财政体制改革的要求，促进地方政府转变财政投资理念，创新财政投资方式。
3. 公路PPP项目在中国的发展
公路PPP项目在我国并不是一个新鲜事物，早在20世纪90年代，我国就在公路市政基础设施中运用PPP模式（具体以BOT方式操作）。公路PPP模式在中国的应用和发展，可以分为三个阶段：
第一阶段为初步探索阶段：自20世纪90年代中期，以BOT为代表的PPP实施方式被引入中国的桥梁和公路。如在1994年10月，福建省泉州市就采用BOT方式建设刺桐大桥，1996年12月建成通车；1999年12月襄荆高速公路采用BOT方式建设，2004年6月建成通车。
第二阶段为快速发展阶段：自2004年11月《收费公路管理条例》开始施行。在这个阶段，操作方式以BOT和BT以及政府购买服务为主。
第三个阶段为稳步发展阶段：自2017年至今，公路PPP项目标志性事件是财办金[2017]92号文的发布，此文号称PPP史上最严政策，主要从严格新项目入库标准和集中清理已入库项目两个方面对PPP的合规性作出了强制要求。公路PPP项目进入稳步发展阶段。
4. 公路PPP项目的具体操作方式
在我国不同类型的PPP项目可采用不同的操作方式，具有各自特色。根据财金[2014]113号文和发改投资[2014]2724号文的规定，PPP项目的具体操作方式主要有：委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-transfer，ROT）、建设—拥有—运营—移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）。
公路项目PPP受《公路法》和《收费公路管理条例》等法律、法规的约束，经营性公路在约定的经营期限届满后，应由国家无偿收回。因为经营性公路项目的土地使用权一般是政府无偿划拨的，在公路PPP项目合作期限内，项目公司按《收费公路管理条例》的规定，拥有收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，但并不拥有公路的所有权。
因此PPP模式中的建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等运作模式，不适用于公路项目。收费公路使用的运作方式主要有建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）三种。
5.BOT概念
BOT(Build-Operation-Transfer的缩写)即建设-经营-移交，指一国政府或其授权的政府部门经过一定程序并签订特许协议将专属国家的特定的基础设施、公用事业或工业项目的筹资、投资、建设、营运、管理和使用的权利在一定时期内赋予给本国或/和外国民民间企业，政府保留该项目、设施以及其相关的自然资源永久所有权；由民间企业建立项目公司并按照政府与项目公司签订的特许协议投资、开发、建设、营运和管理特许项目，以营运所得清偿项目债务、收回投资、获得利润，在特许权期限届满时将该项目、设施无偿移交给政府。
BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。
BOT除了上述的普通模式，BOT还有20多种演化模式，比较常见的有:BOO(建设-经营-拥有)、BT(建设-转让)、TOT(转让-经营-转让)、BOOT(建设-经营-拥有-转让)、BLT(建设-租赁-转让)、BTO(建设-转让-经营)等。
6. BT概念
BT投资是BOT的一种变换形式，即Build-Transfer(建设-转让)，政府通过特许协议，引入国外资金或社会资本进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。
2016年10月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，明确规定在公共服务领域，项目实施不得采用建设—移交（BT）方式。
7.EPC/DB概念
EPC是英文Engineering(设计)、Procurement(采购)、Construction(施工)的缩写。该模式是指一个总承包商或者承包商联营体与业主签订承揽合同，并按合同约定对整个工程项目的设计、采购、施工、试运行(试车)等工作进行承包，实现各阶段工作合理交叉与紧密融合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责，工程验收合格后向业主移交，业主或业主代表管理工程实施。
DB是英文Design(设计)、Build(建设)缩写。与EPC的主要差别在于没有采购环节，其余与EPC基本一样。
8. 相关概念的主要区别
（1）是否包含融资环节？PPP、BOT、BT均包含融资环节，EPC/DB不包含融资环节。
（2）是否包含建设环节？根据具体的操作方式，PPP可以包含建设环节，也可以不包含建设环节。BOT、BT、EPC/DB均包含建设环节。
（3）时间跨度的区别：相对而言，EPC/DB项目时间跨度最短，BT项目相对较长，BOT/PPP项目的时间跨度最长。
（4）融资环节与建设环节的组合：PPP+EPC/DB、BOT+EPC/DB、BT+EPC/DB
（5）PPP融资方式主要有：PPP+股权投资， PPP+股权投资+缺口补贴
（6）PPP融资环节与建设环节的组合有： PPP+股权投资+EPC/DB、PPP+股权投资+缺口补贴+EPC/DB
从上面我们可以看到，PPP模式事实上包含了BOT/BT模式。也可以说，PPP模式是BOT/BT模式的扩大版或升级版。为了后面行文的简洁和方便，一般只称呼PPP。在需要进行比较或强调的时候，才会说明BOT/BT。
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需要说明的是，在后面所写的文章中，参考了众多的文章和专著，由于这是网络文章，就不一一注明出处，在此表示感谢！
《公路PPP项目法律实务—操作流程、合同解读、诉讼实务》主要参考的专著资料有：
1. 秦玉秀主编，《PPP全流程运作实务—核心要点图解与疑难问题剖析》第2版，中国法制出版社，2020年6月
2. 金诺律师实务所编，《政府和社会资本合作（PPP）全流程指引》第二版，法律出版社，2017年6月
3. 周月萍 周兰萍编著，《PPP项目困境破解与再谈判》，法律出版社，2019年1月
4. 曹珊著，《政府和社会资本合作（PPP）项目法律实务》，法律出版社，2016年4月
5. 曹珊著，《PPP运作重点难点与典型案例解读》，法律出版社，2018年1月
6. 易斌主编，《PPP项目法律实务解读》，中国建筑工业出版社，2016年5月
7. 梁风云著，《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社，2020年10月
8.杨松 高岚君 吴风君 著，《国际投融资法的新发展：BOT法律问题研究》，法律出版社，2006年9月
9.魏志强 主编，《PPP合同纠纷裁判规则及实务指引》，法律出版社，2018年7月
10. 崔德高 著， 《PPP项目执行阶段操作指南100个实务问题深度解析》，法律出版社，2018年6月
11. 崔德高 主编， 《PPP项目执行阶段操作指南100个实务问题深度解析》（第二册），法律出版社，2020年6月
12. 交通运输部（交公路发[2011]135号），《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版），人民交通出版社，2011年4月
13.云南省交通运输厅/云南省质量技术监督局，《公路项目政府和社会资本合作（PPP）标准招标文件》，人民交通出版社，2015年11月
14. 湖南省交通运输厅（湘交函[2020]378号），《湖南省经营性高速公路政府和社会资本合作（PPP）项目社会资本方招标文件示范文本》（2020版），2020年9月
15.各个省市自治区交通运输部门制定的规范性文件、示范文本、参考文本、实施案例。
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公路PPP项目法律实务:3.公路项目PPP/BOT/EPC概念及其区别
答：公路项目PPP受《公路法》和《收费公路管理条例》等法律、法规的约束,经营性公路在约定的经营期限届满后,应由国家无偿收回。因此,经营性公路项目的土地使用权一般是政府无偿划拨的,在公路PPP项目合作期限内,项目公司按《收费公路管理条例》的规定,拥有收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权,但并不拥有...
公路PPP项目法律实务:9.PPP项目库的入库要求
答：在现代经济社会中，公路PPP项目扮演着至关重要的角色，它涉及的法律实务更是复杂而精细。PPP，即公私合作模式，要求公路建设项目不仅要入库财政部、发改委以及地方的项目库，而其中财政部的入库标准尤为严格。入库的项目必须经过财政部的严格评估和平台录入，不仅需符合示范项目的资格，如通过信息平台的筛选，...
公路PPP项目法律实务:13.公路PPP项目的不同付费机制
答：在我国公路PPP项目实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，主要有投资补助、无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式。在公路项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓...
公路PPP项目法律实务:14.公路PPP项目的合同体系
答：PPP项目合同是实施机构与项目公司依法就PPP项目投资所订立的合同。其目的是在实施机构与项目公司之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。（3）股东协...
公路PPP项目法律实务:10.公路PPP项目社会资本方的选择程序
答：1.关于公路PPP项目社会资本选择程序的相关规定 关于公路PPP项目社会资本方的选择,早在2008年1月交通运输部就有相关的规定,之后相关的规定逐步完善。现在公路PPP项目社会资本方的选择主要依据是2017年11月22日施行《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)。 交通运输部 于2008年1月1日施行的《...
公路的定义是什么?
答：公路的字面含义是公用之路、公众交通之路，汽车、单车、人力车、马等众多交通工具及行人都可以走的路面。现代公路是联接城市之间、城乡之间、乡村与乡村之间、和工矿基地之间，按照国家技术标准修建的，由公路主管部门验收认可的道路。主要供汽车行驶并具备一定技术标准和设施。公路的主要组成部分有路基、路面、...
公路PPP项目法律实务:19.公路PPP项目合同之合同主体(下)
答：关于公路PPP项目合同主体的权利义务,XX省交通运输厅在《公路PPP项目投资协议》中进行了很好的归纳总结;涉及甲方的权利与义务、乙方的权利与义务、项目公司以及政府出资人的权利与义务。 1.甲方的权利有: (1)监督权(包含知情权、检查与测试权、承包商选取的监控权、公司参股权、项目审计权、独立否决权); (2)介入...
公路工程建设主要相关法律
答：(3)从业资格制度。 公路建设项目应按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。 (4)公路建设的有关要求。 ①公路建设需要使用国有荒山、荒地或需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的,依照有关法律、行政法规的规定办理后,任何单位和个人不得阻挠或非法收取费用。
何谓高速公路三p融资模式
答：PPP也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人...
交通部规范收费公路PPP项目操作有何特点?
答：PPP模式可以防范并化解政府性债务风险，激发市场活力，增加公路基础设施有效供给。《操作指南》明确，各级交通运输主管部门应根据项目的特点及PPP模式的有关要求，判断项目是否适合引入社会资本方，将确定采取PPP模式的潜在项目，纳入PPP项目库。各级交通运输主管部门应配合财政、发展改革部门对纳入PPP项目库的潜在...
