农地保护现实问题的探寻 创新耕地保护机制的探索与实践
中国经济在过去的30年保持着快速的增长，但经济快速增长的同时也带来了对资源利用的巨大压力。就土地资源而言，这种压力随着经济发展、人口增加而日趋严重。中国还有8亿多的农村人口，快速的工业化和城市化将对农民的生产和生活产生影响，然而，由于中国有限的农地资源的限制，经济发展和土地资源利用之间的矛盾会愈发突出。另一方面，随着人均收入的持续上升、需求层次的变化和发展观的转变以及可持续发展战略的实施，都促使人们更加关注不合理土地资源利用所带来的生态环境问题。这种认识，加深了农地保护问题的内涵。
农地保护问题已经构成对中国社会经济发展的刚性约束，因此改变不同部门土地资源的低效利用，解决土地资源利用带来的生态环境问题，将是解决土地资源利用问题的最好出路。经济社会发展如何与农地保护乃至土地资源利用相协调，尤其是在一个人多地少的发展中国家如何实现土地资源的可持续利用，满足社会经济发展对土地资源的需求，保持生态环境的可持续性，其实是一个很重要的现实问题，已经引起了社会各界的广泛关注。
(一)农地数量的保护
由于农地数量的有限性、位置的固定性以及土地利用报酬的递减性，造成了土地经济供给的稀缺性。随着人口的增长、经济的发展，土地的稀缺性日益明显，土地供给与需求的矛盾日益增大。
1.人口增加的影响
从供求关系角度看，土地资源需求是一种间接需求，即，人之所以需要土地，是为了取得土地上的产品或土地对人的服务，归根结底是人为了生存、生产和发展的需要。人口的增加，不仅直接带来了人均占有土地、农地、林地、草地、城镇建设用地的相应趋减，而且会由于人们对精神及物质产品需求的增加促进经济社会的发展，使各种产业特别是非农产业以及城市化的扩张，加之由此带来的人民生活水平的提高，引起了土地需求的急剧增长，造成各种产业用途的竞相用地，从而愈发加剧人地关系和土地供求关系矛盾的尖锐化。
土地资源是维系人类基本生存的条件，人口的增加与对土地的需求呈线性增长关系。由于土地资源总量是有限的，人口增长对土地需求的增加必然意味着人地关系和土地供求关系的日趋紧张，人口对土地，尤其是农地的压力越来越大。进入20世纪以后，世界人口急剧增长，这给有限的资源环境带来极大的压力。目前世界人均农地面积仅0.28hm2，人均草原面积为0.6hm2，人均森林面积为0.7hm2，人均林木蓄积量为58m3(曲福田等，2001b)。由于人口的增长，迫使人们毁林毁草开荒，造成了土地的荒漠化、水土流失及其他的土地退化现象。
随着经济发展，人类的生存需求得到满足后，追求生活质量改善的要求增加。这对土地资源尤其是农地资源产生了更大的压力。这意味着要比过去追加更多的土地或集约利用土地才能满足人口对高质量生活的追求。从食物的角度考虑，如果更高的生活质量意味着更高热能摄入量，比如动物食品，那么发展中国家在生产力水平没有较大幅度提高的情况下，只有扩大农地的面积才能满足生活的需求。人类生活质量的提高并不仅限于食物，还包括衣服和住房的改善。这又要求城市的建成区面积逐步地扩大，侵占了城市周围大量的农田，加剧了“吃饭”和“建设”的矛盾。而随着人们收入的提高，旅游、交通条件等也成了生活质量的重要内容。要满足更高层次的消费需求，势必需要投入更多的土地。人口生活质量的提高，即使在人口数量保持稳定的情况下，也必然相应地增加对土地的需求压力。
2.经济快速增长的影响
土地的承载功能使得土地不论是作为生产要素还是作为活动的空间和条件，土地利用对经济发展起着基础的促进或制约作用。经济发展必然会引起更多土地的投入，用作生产空间、交通运输和城市发展。而不同的经济发展时期对土地的需求及利用结构又有不同的特点。
经济规模的扩张和工业化进程，导致土地等生产要素投入大量增加。如果国民经济增长需要更多的土地投入，在技术水平和投入要素的比率保持不变的前提下，单位时间的土地投入量必然随着产出的增加而增加。这反映了在短期内一个国家经济增长必然带来的土地的投入增加。在工业化进程中，建设用地增长迅速，更多的农用地转为非农利用，急剧改变着土地利用的结构。如果工业化是经济增长的主要方式，必然意味着建设用地的扩张，而增加的用地大多是城市边缘的优质农地。据研究，1986～2005年，中国建设占用农地占农地减少总量的12%，如果建设用地的增加意味着非农就业的增加，那么平均每增加一个非农就业机会就需要占用农地0.007hm2。
城市化意味着更多的人口进入城市，城市的空间随之相应扩大，土地用做城镇用地的比重就会增加。经济发展的实践表明，当城市化进程处于加速阶段，非农就业，特别是城市用地相应增加与功能调整是社会发展的客观需要，也是土地利用结构变化的必然趋势。改革开放以来，中国城市化有很大进展，尤其是近期有明显加快的趋势，这种趋势不仅表现为城镇人口的增加，也表现在城镇占地面积的迅速扩大。城市化所导致的占地增加表现在:第一，城市数量的绝对增加，这使得建设用地面积的绝对增加;第二，城市空间布局、功能结构改善和产业结构调整，这使得更多的土地被用于产业搬迁、基础设施建设等。
随着居民收入的增长，对土地需求量也相应增加，特别是对住房和交通的需求，以及人们对城市自然环境要求的提高，相应地要增加公园、绿地、交通用地的数量，这必然也造成农地数量的减少。
3.农地数量损失的后果
人口的增加、经济的发展导致了土地需求的不断增加，当各类用地需求存在竞争时，土地利用的经济效益就成了土地在不同用途之间配置的决定性因素。由于农地的比较效益低于建设用地，比如，据研究同一块土地作为工业用途的收益是农业用途的100倍，商业用途的收益又是工业用途的100倍，因此当存在竞争性用途时，农地往往成了牺牲的对象。屠能的区位理论和土地经济学的原理都显示，由于竞租能力的差别，各类用地的区位各不相同，从里到外依次是商业、工业、住宅、农业。当人口增加、经济发展，地租界限必然外移，农地便会更多地承受面积上的流失。
市场经济条件下，土地在各产业间的配置是一个不断变化的过程。农地损失，尤其是农地非农化造成的损失，是目前学术研究和实践中重点关注的问题。农地非农化，即土地从农业用途向非农建设用地用途转变，是经济增长过程的重要支撑。欧洲工业化过程中占用农地共达700万hm2，日本从1950年到1979年，工业化占用的优质农地为133万hm2(曲福田等，2004)。改革开放后，中国的农地非农化率的波动性周期也与经济的波动周期基本一致，说明作为基本生产要素的农地，其非农利用对经济增长起重要作用。然而，如果农地数量大量减少，必然也会带来很多负面的效益。
农地资源的过度损失存在明显的外部不经济，引起了经济、生态、食物和社会的不安全，主要表现在四个方面:第一，经济的低效增长。巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。第二，生态环境退化。农地数量快速减少，为满足农产品的需求，大量边际土地被开发，农地过度利用，导致了土地退化。第三，食物安全降低。农地非农化的直接后果是用于生产粮食的土地减少，从而使我国粮食安全受到威胁。第四，社会安全受损。由于现阶段农地非农化仍然是我国工业化过程中国家资本积累的重要途径，农地非农化意味着对农民经济利益的侵害和就业机会的损失，从而造成诸多的社会问题。由此可见，农地非农化配置对社会经济发展的积极作用和消极影响处于一种此消彼长的状态。总体趋势是农地非农化配置的外部不经济逐步凸显，对经济可持续发展构成潜在威胁。
(二)农地质量的保护
人口的增加、经济的发展，导致人类对土地需求的大幅度增加，为了满足人们的需求，大量尚未利用的边际土地被投入使用和已利用的土地被过度利用。边际土地相对而言都是一些利用条件较差的土地，因此对边际土地的利用极易引起生态环境的破坏，如土地沙漠化、水土流失等。而土地过度的利用也会引起土地的退化，工业化、城市化经常会引起环境的污染，从而导致土地生态环境的恶化。具体地讲，人口增加、经济发展对土地的生态环境产生压力。
1.边际土地开发导致农业生态环境的退化
土地需求的增加导致大量的农业用地被用于城市建设、建筑堤坝、修建公路、发展工业等，而为了弥补农业用地的不足，大量的山坡林地、湿地、草地被开垦为农业用地。山坡林地和湿地具有防洪蓄水、涵养水源的作用，当它们被开垦为农地后，极易引起水土流失，导致江河湖库淤积，加剧了洪涝灾害的发生频率，使自然生态环境遭受严重破坏。
目前中国水土流失面积已达182×104km2，占国土总面积的1/5。水土流失的加剧导致土壤的耕作层越来越薄、土壤结构破坏、土壤养分大量流失。土壤流失量平均每年为50×109t，占全世界总流失量的1/5。据估算，地表耕作层损失了10mm厚的肥沃表土，其中所含氮、磷、钾的含量相当于4000×104t化肥中的养分的含量。草原本具有防风固沙、涵养水源的作用，盲目的开垦草原极易引起土地沙漠化、荒漠化等。目前，我国沙漠化土地面积为37.1×104km2，占全国土地面积的3.86%(叶祝女，1999)。据估计，目前有1000×104hm2的农地和草原正遭受沙漠化的威胁，每年有13.3×104～20×104hm2农业土地遭受破坏(杨京平，2002)。据测算，荒漠化地区每年因风蚀损失土壤有机质及氮、磷、钾等相当于1996年全国农用化肥产量的9.5倍，粮食因此减产约30亿kg，相当于减少了40×104hm2的农业用地，其损失甚至远大于每年减少约13.33×104hm2农地的损失(卢琦等，2002)。
另外，边际土地的开发对资源环境的影响就是物种的减少、城市和农村环境的破坏。比如，随着热衷于快速城市化的政策号召，城市蔓延造成了自然林地、天然草地、湿地资源的快速缩减。栖息环境的改变和破坏、生物资源的过度开发利用、环境污染、再加上过多的人为干扰与农业投入，生物多样性深受威胁，加速灭绝(Liu et al.，2003)。据统计，中国现阶段大约有398种脊椎动物处于濒危状态，占脊椎动物总数的7.7%;高等植物中处于濒危和受威胁状态的高达4000～5000种，约占总种数的15%～20%。全国范围内全面铺开的但多数缺少规划和实际需求的工业园区建设和盲目的低门槛的工业项目也造成了城郊环境的恶化。因为为了地方税收和经济增长，很多重污染或环评不达标的企业得以上马，造成城市和近郊区空气、水和固体污染。经济合作与发展组织(OECD)经过18个月在中国的实地调查研究，于2007年7月17日公布了关于中国环境政策的报告书《OECD中国环境绩效评估》，虽然当时中国已经是世界第四大经济体，但中国的环境标准，常常更接近某些最贫穷的国家。
2.地力过度使用引发农地退化
在开垦边际土地满足需求的同时，现有的已利用土地往往也被过度地利用，以增加土地产品满足需求。这种过度利用主要集中于农业用地，如农地、草地等。为了增加粮食产量，人们经常通过提高复种指数、增施化肥、使用农药来提高粮食总产量，而这些措施导致了土地肥力的下降、土壤污染、水污染、土壤盐渍化等土地退化现象。据统计，我国目前氮素化肥平均使用量已达到191kg(按粮食作物播种面积计算)，分别是德国、法国、美国的151%、159%和329%，而粮食单产水平却比这些国家低10%～30%(张维理，2005)。由于土壤盐渍化而造成的废弃地在中国已达2000×104hm2，有土壤盐渍化现象的农地为667×104hm2。由于灌溉不当，导致了土壤的潜育化严重。20世纪50年代中国南方稻作区潜育化水稻土约333.3×104hm2，到80年代初曾达到466.7×104hm2(曲福田等，2001b)。随着经济的发展，人们的饮食结构也随之变化，对畜产品需求的增加，导致了草地的过度利用。由于过分强调高产量而盲目扩大载畜量，对草场低投入导致生产力严重降低，目前中国木材单位面积产出与20世纪50年代相比下降了1/2～1/3，单产水平仅相当于美国的1/27(张齐生，2003)。
3.工业污染导致农地环境恶化
工业化是现代社会经济的核心，也是社会发展不可缺少的动力，人类许多需要可以单纯依靠工业产品和工业所提供的服务来满足。工业化在给人类带来积极影响的同时，也产生了消极作用。随着城市规模的扩张、工业和乡镇企业的发展，越来越多的废水、废气以及废渣被排放到土壤中，导致了土壤的污染。
据粗略的估算，中国由于工业化而导致的土壤污染已达400×104hm2。中国的酸雨(pH＜5.6)从1985年的约175×104km2扩大到1993年的280×104km2，酸雨受害面积增加了100×104km2，酸雨导致土壤酸化，南方70%的茶园受到影响。随着我国工业的加速发展，工业“三废”排入农田，导致土壤重金属污染。根据相关报道(刘颖，2005)，我国被重金属污染的土壤面积达2000万hm2，因工业“三废”污染的农田达700多万公顷，每年因此导致粮食减产达到百亿千克。2000年对30万hm2基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，结果发现，3.6万hm2土壤重金属超标，超标率达12.1%(林玉锁等，2004)。农药和化肥是农地污染的又一主要污染源，而且随着农户对农药、化肥使用量的不断增加，且其中相当一部分是高毒、高残留农药，农药残留污染越来越严重(郑风田等，2003)。有研究表明，太湖流域水稻土有机氯农药和15种多氯联苯同系物检出率达100%，部分超过无公害农产品产地环境标准(赵其国，2004)。另外，城镇生活污水不合理排放和规模养殖的畜禽粪便以及废弃物的不合理使用导致农田面源污染，使得农田产出能力下降。
4.城市化对农地质量的影响
城市化对农地质量的影响主要体现在两个方面:第一，由于非农建设用地增加以及农地非农化引起的农地质量退化。城市化导致大量的农业用地被用于城市建设和发展工业，占用的土地多为城市周围、公路沿线高质量的菜地和熟农地。这必然造成优质农地的减少。另外，为了实现耕地总量动态平衡，新开垦农地，虽然可以掩盖由于城市化进程而对农地的大量占用所引起的农地面积下降，但却难以弥补农地整体质量水平的下降，而且正如前面指出的，边际土地的开发还容易引起水土流失和土地的沙化，从而造成农地质量的进一步退化。
第二，由于农业生产过程中农户生产行为方式变化引起的农地质量退化。随着工业化、城市化发展和农户非农就业机会的增加，农业劳动力的机会成本上升，加之农业经营的比较效益低下，农户在农业生产中将采取资本替代劳动的投入组合，忽视对地力的培肥和管理投入，有机肥的施用、绿肥的种植、秸杆还田的面积都大幅减少，造成农地土壤肥力供求失衡。例如太湖平原，以水稻为主的粮食作物种类单一，重茬连作，耕作达不到应有的深度，以化肥当家，用养结合差，致使土壤耕作层变浅4～5cm，犁底层增厚20%以上。
5.农地质量降低的后果
首先，农地质量退化将对粮食安全产生影响。罗马俱乐部的《增长的极限》对人口增长进行预测后，紧接着就对粮食加以分析，指出粮食的产量主要取决于农地、水资源和农业投资三大要素，并进一步指出“生产粮食所需要的首要资源是土地”。Brown(1995)的“谁来养活中国”引起了世界各国学者及政府的广泛关注与争论，为中国的粮食安全敲响了警钟。农地资源的质量对土地的生产率起着决定性的作用，与粮食的持续生产能力关系更为密切。在许多发展中国家，土壤退化已经形成了对粮食安全的潜在威胁(Scherr，1999)。我们应该清醒地认识到，工业化、城市化进程中由于农地资源数量的减少和质量的退化，我国未来粮食生产和供给面临严峻形势。
第二，农地质量退化对食品安全的影响。随着收入的增加和生活水平的不断提高，人们越来越重视食物品质安全对人类健康的影响，“粮食安全”概念也正在逐渐向“食品安全”概念转变。尽管土壤对某些有机和无机物质有降解功能，但如果这些污染物质在土壤中的浓度超过其阈值，就会造成对土壤的污染，其直接后果就是通过食物链影响人体健康。在过去的20多年中，中国经济在高速增长的同时也带来了土壤环境的不断退化，如农药、有机物和重金属等污染物在土壤中大量残留，有些甚至已经对人体健康造成危害。化肥的不合理施用对作物的品质(特别是蔬菜的品质)带来不良影响。北京、上海、江苏、河北、山东部分地区的调查显示，目前蔬菜、特别是大棚种植的菠菜、芹菜、黄瓜等硝酸盐严重超标。例如对北京737块菜地1256个样本的蔬菜硝酸盐含量测试表明，叶菜类和根菜类蔬菜硝酸盐污染非常严重，北京市人均每日从蔬菜中摄入的硝酸盐为885mg，超出世界卫生组织(WHO)规定的成人人均摄入量的302%;以煮食减少65%计算，人均每日摄入量为310mg，仍超标41%。据统计，我国每年杀虫剂有效成分的使用量达30万t左右，其中只有1%作用于靶标，30%残留在植物上，其余部分则进入到土壤和包括地下水在内的各种水系(赵其国等，2001)。
第三，农地质量退化对农产品贸易的影响。随着经济的全球化和世界市场的不断开放，土壤环境质量已不仅仅是影响本国生产者和消费者身体健康，而且对整个国家的农产品国际贸易产生深远影响。虽然随着世界市场的不断开放，国际农产品贸易的关税壁垒逐渐降低，但出于本国生产者和消费者以及国家政治经济利益的考虑，各国政府都纷纷制定了农产品中痕量毒物污染的最大允许量。许多国家，特别是发达国家，经常应用此类技术壁垒控制农产品国际贸易，从而实现其特定目的。中国已正式加入世界贸易组织，农产品市场面临着国际和国内双重压力。我们的蔬菜、水果等园艺产品以及一些畜禽产品在国际竞争中具有较强的价格优势，但是在检疫中往往受到进口国农产品品质安全标准的限制。对中国农畜等产品实施“绿色贸易壁垒”的世贸组织成员从发达国家(欧盟、美国、日本)延伸到部分发展中国家(韩国、新加坡);受阻的农产品从蜂蜜到冻鸡，进而延伸到整个畜产品和水海产品。2002年1～5月，欧盟全面禁止进口中国的动物源性食品和水海产品(王芬，2004)。
第四，农地质量对生态安全的影响。农地质量的退化不仅仅是导致农业生产效率的降低，它还会对整个生态环境状况发生影响，进而可能成为社会经济发展的瓶颈。土地生态系统是与人类关系最密切的生态系统。由于土地与大气、水等其他生态系统组成部分的相互作用和密切联系，而这种相互联系、相互作用又是通过土壤系统与环境之间的物质和能量的交换过程实现的，因此土壤质量对于生态系统和环境的可持续性至关重要(Doran，2002)。随着工业化、城市化进程的加快，中国农地非农化呈不断加速的趋势，大量农地的损失导致边际土地的大量开发和植被破坏，引起严重的水土流失。
(三)农地生态价值的保护
农地资源总价值不等于经济价值，它包括可以用货币衡量的价值和不能用货币衡量的价值两部分(俞奉庆等，2004)。不能用货币衡量的就是不能在市场上体现的价值，也就是非市场价值。农地资源的非市场价值指的是未能在市场上体现的价值，它是一种外部性的价值，是利他性的。农地资源的非市场价值包括农地资源的生态价值和社会价值(社会价值在下面另述)。其中，农地资源生态价值指农地及其上的生物构成的生态系统具有的生态价值，包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的生态系统服务功能价值。
生态系统服务功能的概念在西方很早就开始流行。生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。Costanza et al.(1997)将全球的生态系统服务功能价值进行了评估，得出1994年全球生态系统服务功能价值约为33万亿美元，约为当年全世界GDP的1.82倍，这个研究在世界范围内引起了关注。
大量农地被建设占用后不仅降低了农地的生物生产力，而且减少了农地的绿色覆被面积，使农地的生态服务功能受到很大影响。首先，大量农地被非农产业利用，也不利于农地资源的可持续利用。由于农地面积不断减少，为了达到和维持原有的生产水平，提高土地的复种指数就是一个必然的途径。有的农地复种指数都达到了220%，已经大大超过了复种指数的理论值(马克伟等，2000)。单位面积农地过重的生产负担，要求有相应的维护措施相配套，才能达到可持续利用。但是，一方面营养物质的施用量不合理，导致土壤肥力畸形发展;另一方面，营养物质的施用比例不合理，同样造成农地生态系统物质循环的不协调，最终导致农地的生态环境问题。
另外，在农地大量损失的情况下，为维持一定的粮食、蔬菜产量，必然要形成以若干个物种为主体的生产结构，但这必然降低了整个农地系统生物多样性的构成。生物构成多样性的丧失，虽然可以满足人们一时对少数几种产品的短期需求，却引起了该系统许多原有生物资源的流失，不利于生态系统的持续稳定发展。
还有，随着城镇化和工业化的不断发展，大量的农地资源已经或正在转化为城镇工业用地、商业用地、生活用地及道路交通用地等。这种用途的改变，最为明显的效应是导致了土壤物理和化学性质的改变。如表1-1所示，同一土壤类型，因不同的利用方式而造成土壤物理和化学性状上的差异(王如松等，2004)。
表1-1 同一土壤三种利用方式造成的物理和化学性状差异
(据王如松等，2004)
可见，农地快速非农化对生态环境产生了重要的负面影响。实际上，由于市场体制不完善和政府失灵等原因，农地非农化存在着代价性和过度性之分(曲福田等，2004)。由于农地具有明显的外部性，其社会、生态服务功能价值没有被纳入到经济决策框架中，从而导致农地价值被低估，出现过度非农化，致使农地非农化配置效率降低。
目前，中国正处于经济快速增长、城市化进程加速、生态环境重建和农业结构新一轮调整的新阶段，农地资源面临着在农业和非农业之间以及两大部门内部不同产业之间配置的更大竞争力。但农地资源的生态价值在配置时却被忽略掉，因而，有必要对农地资源的社会、生态服务功能进行详尽的分类研究及价值估算。如何将由于市场失灵而没能包含到农地资源总价值中的生态环境、粮食安全等非市场价值纳入到成本效益决策中，来避免和减少市场失灵所造成的农地资源的效率损失，成为当前土地资源可持续利用管理研究的重要内容。
(四)农地社会价值的保护
农地资源社会价值是指经济价值和生态价值等转化为社会功能的间接价值，主要包括提供就业保障、保障粮食安全等方面的价值。在我国农地资源稀缺和农村社会保障体系没有建立的情况下，农地资源的这种无形价值更为重要。蔡银莺等(2006)通过调查发现，受访农民对农地各项功能的评价依次排名为:保障国家粮食安全＞保证社会稳定＞农民养老保障＞净化空气＞调节气候＞保育土壤＞废物处理＞维护生物多样性＞涵养水源＞调节洪水;而受访市民中对农地各项功能的评价按比例依次排名为:保障国家粮食安全＞净化空气＞保证社会稳定＞保育土壤＞调节气候＞维护生物多样性＞调节洪水＞涵养水源＞农民养老保障＞废物处理。这表明，无论是市民还是农民，受访公众均把农地保障国家粮食安全功能放在首位，接近90%的受访者认为农地保障国家粮食安全重要;有80%左右的受访居民认为农地作为农民养老保障的功能重要。
可见，农地资源的社会服务功能在我国目前国情下是居于首要地位的。这是因为农地为农民提供了基本的生存保障，同时对经济波动的影响起到了很好的蓄水池和缓冲器作用。因为土地不能买卖，农民就永远不会成为失地的人(除非被政府征收)，这样就永远都会有一份来自土地上的收入，在大部分地区，这种收入是足以糊口的。在农村社会保障不健全的情况下，土地提供了最起码的生活保障，起到了类似医疗保险等社会保障的功能作用。蓄水池和缓冲器作用的最直接的证据是，2008年金融危机下上亿的农民工在无法找到工作的时候，可以返乡务农而不至于滞留城市。因为集体产权的限制，这些人因为家里有土地而可以回去种地，这样农村就可以成为缓解城市就业压力的缓冲器或蓄水池。如果这些人在农村没有地，就会留在城市，城市就业问题就要严重起来，甚至还会引发社会问题。农地资源的社会服务功能见图1-1。
图1-1 农地资源社会服务功能构成
农地保护~
美国的农地保护始于20世纪30年代，随着城市化进程的加快和西部荒漠化的日趋严重，政府对农地保护更加重视。1981年美国政府制定了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制：①基本农地，最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地，生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地，各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地，有很好的利用和环境效益，并鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。从1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。此外，美国还采取推行建立植被、防护林、草地等生态保护缓冲带的做法，大大改善了农业生产环境，防止了水土流失。
美国虽然地多人少，仍十分注重在科学规划和合理使用土地的同时，划定农地保护区，严格限制农用地转用。政府将99%的农牧场纳入保护区范围，还实行复垦保证制度、通过购买农地开发权等以保护耕地，成立“国家土地复垦研究中心”，国会每年拨数百万美元作为专项经费，组织多学科专家攻关等办法，以保证其农业大国的地位。
一、保护农地的原因分析
工业化、城市化以及自然灾害使农地面积大量减少，著名的“硅谷”曾是加利福尼亚州的农业基地。城市化使每年平均减少约200万英亩优质农地。农地减少带来了一系列经济、社会和生态问题。
1）农地减少影响经济增长。 农业是美国的里要产业之一，据报道美国农业产值每增加1美元，相关的产品或服务可以增加4～6美元；美国是世界上最大的产品出口国，每年以百亿美元计的农产品出口额为平衡贸易逆差做出了巨大贡献。农地是农业发展的基础，农地减少的直接结果可能是农业萎缩，对美国经济和出口产生负面影响。
2）农地减少妨碍社会稳定。农地减少使农民失去土地和工作，减少了就业机会，提高了农业和为农业提供服务的相关产业的失业率。农业不单是一种产业，更是一种生活方式和文化，失地农民面临失业的问题，由此产生的失落感还会带来诸如治安、贫困等一系列社会问题。
3）农地减少破坏生态环境。农地不仅是一种土地利用类型，更是一种重要的开放空间，农地及农业生产过程也是生态系统的重要组成部分，农地减少直接影响生态系统的结构和功能，影响生态平衡。同时农地的减少还直接造成了对人们生活具有举足轻重意义的开放空间的消失，影响空气质量，降低了生活舒适度。
面对这些问题，20世纪60年代以来，美国出现了农地保护的运动。开始是一些州政府、地方政府为了稳定农业的需要，制定了一些法律、政策，鼓励和吸引农民保留农地；联邦政府、州政府的一些保护自然资源、保护环境的法律也间接避免了大量农地被占用；新城市主义和可持续发展理论在城市建设过程中也强调限制城市扩张、保护自然环境、减少占用农地；后来越来越多的政治家、规划师、志愿者以及一些社会团体参与农地保护运动，使农地保护在美国各地产生越来越大的影响。
二、保护农地的主要措施
几十年来，美国的农地保护理论日趋成熟和完善，并在实践中积累了大量经验，发展了许多行之有效的农地保护手段，包括法律手段、经济手段和行政手段，在美国的农地保护运动中发挥了重要作用。
1.税收优惠
税收优惠措施主要包括对农地保留农业用途的退税、减税等优惠，美国许多州都实施这种农地保护手段。例如，1965年，美国加利福尼亚通过了著名的“威廉逊法”，即《加利佛尼亚土地保护法》，规定了利用税收优惠鼓励农民保护耕地的条款。
根据这一法律，县政府可以按照耕地现状评估的价值征收不动产税，而不是按照耕地用作城市开发的投机价值征收不动产税，州政府将支付县政府由此损失的不动产税收入。作为低税赋的交换条件，农地的所有者必须承诺保持农地用作农业用途10年，虽然法律也允许农地所有者可以在10年内改变承诺，但必须退回所得的税收优惠，大约有1500万英亩的农地曾经参加这个计划。
但是这种手段似乎不是非常有效地保护农地，一方面州政府的支付并不能完全弥补县政府在不动产税收上的损失；另一方面农地所有者还是愿意把土地卖给出价高出土地价值许多的开发商。所以，大部分农地所有者一直在利用这个法律带来的好处，一旦他们认为是时候卖给开发商了，他们就退出这个计划。
2.设定他项权
在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权，即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人，使农地永远失去用作城市建设的开发权，但失去开发权的农地仍然可以买卖。这种农地保护手段主要有两种操作方式。首先是购买开发权，早期是由地方政府对其认为需要保护的农地的开发权进行购买，资金主要来源于地方税收或者发行债券，但都必须经市民投票通过。后来出现许多第三部门（非盈利的私人结构），诸如美国耕地基金和成千上万的农场协会、农地保护协会以及农地基金等，依靠政府资助和社会捐献的资金，成为购买开发权的主体。有些地方政府还规定占用农地进行建设的开发商，必须购买相同面积农地的开发权。无论是政府还是第三部门，开发权购买的价格都根据农地用作城市建设用途的价值与保留农业用途的价值的差额来确定，当然也可以由农地所有者无偿捐献；其次是转移开发权，在购买开发权的基础上，有些地方政府（甚至州政府和联邦政府）将城市建设和农地保护有机结合起来，在城市规划中，采用集中建设、成片开发的方式，并对建设密度、容积率等留有余地，开发商可以通过购买农地所有者、政府或第三部门拥有的开发权，取得在城市中建设更多建筑面积的许可，即通过提高城市的建设密度、容积率的方式保护城市外围的农地。
设定他项权在理论上可以永久保留农地用作农业用途，一方面农地所有者的经济利益得到保障，吸引越来越多的农地参与进来，农地所有者还可以因为出售或捐献开发权取得低税或退税的好处，另一方面政府可以保护更多的农地，以提高城市的生活质量而获得更大的发展，并通过集中建设提高基础设施投资的效率。同时，设定他项权后，农地的价值降低，有利于愿意从事农业的人获得农地，从而减少了农地撂荒，相应提高了土地规模经营的水平。
3.规划控制
政府通过立法或依靠行政权力，通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的农地不准用于非农业用途，从而达到保护农地的目的。规划控制的具体实施有三种方式：一是地方政府在规划条例中划定农业区和城市建设区，农业区的划定一般要参考农地的区位、水热状况和生产潜力，农业区内的农地必须保持农业用途，一切建设活动将受到政府的严格限制，并在编制总体规划时，注意避免基础设施建设占用农地；二是一些州政府通过法律划定城市的发展边界，禁止城市建设超出法定的边界，间接保护了城市发展边界外的农地；三是一些州政府通过农业区域法，将大量连片的优质农地（包括基本农地和特产农地）依法划定为农业区域，区域内的所有农地只能用于农业用途，并给予农业区域内的农业生产各种政策优惠，保护农民发展农业的积极性，而且防止城市发展将农业区域兼并，从而达到保护农地的目的。
规划控制对政府而言最大的好处就是成本低、操作简单。但是实践中，规划控制用于保护农地的作用有限，主要原因是其稳定性较差：一方面政府可能受到政治利益或经济利益的驱动而合法地改变规划，这种情况在政府换届时经常发生；另一方面是农地所有者保留农地的机会成本没有得到补偿，他们有强烈的愿望改变规划，并通过政治程序成为现实。
三、农地保护的特点
美国农地保护的特点主要表现为以下几个方面。
1.农地保护的手段多样化
在实践中将农地保护与城市建设有机结合起来，注意保护农地所有者的合法利益，使农地所有者自愿参与农地保护计划。
2.农地保护公众参与程度高
在美国的社会、经济制度环境下，农地保护并非只是政府的事情，公众参与程度很高。政府官员、农地所有者、农民、专家以及志愿者都参与农地保护，大量的第三部门（非盈利私人组织）成为保护农地的重要力量。
3.农地保护并非为了保护而保护
在保护农地的同时，积极采取各种各样的手段鼓励和扶持农业发展，增加农民收入，使农地所有者、农民成为农地保护的主要得益者，并注重保护农地的生态效益、社会效益与经济的统一。
四川省成都市国土资源局局长 曾敏
一、耕地保护面临的困境及问题
确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。
（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力
当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。
（二）耕地保护的比较利益低下
在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。
（三）农民保护耕地的内在动力不足
耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。
二、耕地保护的“五项机制”创新
2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：
一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。
二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。
三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。
四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。
五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。
三、耕地保护基金的设计、操作与效果
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。
（一）耕地保护基金的制度设计
耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。
1.资金来源
全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。
2.补贴对象
耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。
3.补贴标准
根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。
4.使用范围
耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。
5.保护责任
耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。
（二）耕地保护基金的操作实践
1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础
结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。
2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系
由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。
3.相关部门分工协作，各负其责
国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。
4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理
国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。
（三）取得的初步成效
目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额2.5亿元。力争2009年实现全市覆盖。
成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。
另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。
（四）完善耕地保护补偿机制的建议
对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。
为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。
全面看待“问题”,才能真正解决问题
答：为了清晰地思考，你应该先确认不良的结果是什么，比如“我的工作表现很差劲”。这个问题也许是睡眠不足造成的，也许是别的因素造成的，但为了确定这一点，你必须清楚地知道问题是什么。e．区分大问题和小问题。你的时间和精力有限，确保你正将其用于探寻大问题，即一旦解决便能带来最大回报的问题。但...
解决问题六步法
答：寻找原因的过程很专业也很艰巨,不仅需要集思广益,竭尽全力探索可能的原因,更重要的是,还要深度探寻,触及问题的本质。原因越接近根本,解决问题越彻底。 丰田公司的“五个为什么”就是一个在实践中非常有效的探寻深层次原因的工具。人类在探寻原因的时候,本能地倾向于寻找那些容易获取、简单的线索。同时,人们一旦对某个...
感情中出现这几种信号你就该及时止损了
答：“纵向问题”的对立面是“横向问题”,它们旨在收集信息而非探寻深处的情感。常见的横向问题有: ·你怎么回来得这么晚? ·你跑去哪儿了? ·你买东西花了多少钱? ·这周末的安排是什么? 而纵向问题倾向于获取情感,它们是更加困难的问题,更具有挑战性,推动对方去探寻自己内心深处的真实情绪和声音。 及时止损 比如:...
书单| 学历史必读的三本顶尖书籍
答：通过对明朝晚期历史的剖析,你还可以学习到处理现实问题的方法和思维,从而更好地应对现代社会的挑战。 可见,历史是人类智慧的结晶,是我们不断前进的基石。当你读完了这三本书,就可以深入了解历史,从中吸取宝贵的经验和教训。当然,读这些书,你也相当于踏上这趟历史之旅,去探寻被岁月遗忘的珍贵宝藏。 已赞过 已踩...
焦虑的现代人|探寻生命的路
答：我们期待的支持是, 询问你的困难并不是把它当做一个急需解决的问题以让效率重新恢复,只是一个生命对...现实与期待生活的差异,通常能够很好地帮助我们探索到焦虑的深层来源。 当我们足够深入地“看”到了我们...但是总要去尝试,尝试后发现不行,那就再探寻另外的路。 我特别认同、欣赏生命的这种态度。我们被...
许云帆许还幻(探寻文学与现实的交错之路)
答：如何探寻文学与现实的交错之路 探寻文学与现实的交错之路，需要从以下几个方面入手：1.阅读文学作品 阅读经典文学作品，可以帮助我们更好地理解和感受现实世界。通过阅读文学作品，我们可以了解历史和文化背景，理解人类的情感和思想，增进对现实的认识和理解。2.关注社会问题 社会问题是文学作品的重要素材，...
小学数学教学中如何培养学生发现问题,解决问题的能力
答：在平时的教学过程中不能只满足于学生解题方法的训练，而应该是把培养学生优良的心理素质与数学知识与技能的学习有机地结合起来，学生的耐心和细心的品质的培养是一项长期而艰巨的工作，需要教师持之以恒的努力。如果学生形成良好的审题习惯，其解决问题的能力必然会有明显的提高。二、 重视对数量关系分析 ...
破坏环境的现象和事实
答：信息科学和生命科学的发展,提出了涉及人自身尊严、健康、遗传以及生态安全和环境保护等伦理问题,也引起了人们的高度关注。 在我国2000年底颁布的《全国生态环境保护纲要》中,明确提出了“维护国家生态环境安全”的目标,将“国家生态环境安全”提到了战略的高度。生活中,许多人对“国家生态环境安全”的概念都感到陌生。
思考问题的方法有哪些
答：有些时候，问题解决的最大瓶颈就在于无法发现某些隐性关联。作为优秀的思考者，首先不会仅满足于已知的关联，而是会以很大的好奇心去探寻隐性关联，其次他们会以深刻的洞察力、甚至敏锐的直觉去发现这些关联。在这一过程中，不断地提出试探性的假设然后加以反复测试也是一种行之有效的方法。7. ...
围绕“环境污染与科学发展观”这一主题,自拟题目,自选角度,写一篇议...
答：用循环经济的发展理念,探寻防治水污染的措施,保护水资源永续利用,让人民喝上干净的水。传统的粗放型经济增长方式是我国水污染严重产生的根本原因面对水污染的严峻现实,要求我们积极寻找其产生的原因和对策。我国水污染严重,究其原因,既有硬件的问题,又有软件的问题;既有经济实力不足和防治设施落后问题;也有认识跟不上...
