矿业园区及工业园区建设方面 指导思想与基本原则

一、矿业园区及工业园区间发展不平衡

从地区矿业布局看，在 5 个矿业园区中，建设与发展存在严重的不平衡。

1) 富蕴矿业园区及其工业园区建设比较成熟，基础设施、矿业深加工产品及服务设施均比较完善。入驻本园区的新兴铸管集团100 万 t 不锈钢、160 万 t 无缝钢管项目前期工作 2009 年全部完成。

2) 地区工业园区位于地区矿业园区内，地处福海县境内，地理位置十分优越，铁路、公路交通便捷，具有良好的发展条件。工业园区产业发展规划于 2009 年 5 月上旬编制完成。目前，全力推进园区一期基础设施建设。地区工业园区总体处于规划完成、基础设施建设的起步阶段。

3) 哈巴河矿业园区，是一个以铜、金、锌等矿产为主的矿业园区，工业园区开始编制规划。因为该园区矿种相对单一，深加工程度低。该园区的建设存在未来资源约束等不利影响，未来要将其发展成为一个为地区矿业园区供给初级矿产品原料的基地，可作为地区矿业园区的附属园区。

4) 吉木乃矿业园区，因吉木乃边民互市贸易市场内迁后，区位优势和口岸优势更加明显。随着广汇集团引进哈萨克斯坦天然气实施深加工，中石油加大对福津盆地的油气勘查力度等，吉木乃矿业园区发展成为能源基地前景广阔。

5) 富福矿业园区刚开始规划建设。

可见，阿勒泰地区矿业园区建设和发展不平衡，园区之间的矿产品流通不畅，园区规划建设不同程度地存在各自为政的现象。今后，要根据各矿业园区及工业园区发展实际，因地制宜、分类指导，有序促进各园区健康协调持续发展。对于基础设施比较完善的成熟园区建设，重点在改善服务、优惠政策落实、监督管理等软环境上下功夫; 对于地区近期重点支持的园区，在基础设施建设、资源配置、优惠政策上给予倾斜; 而对于规划建设的园区，则根据落地企业、地质找矿、利用 “两种资源，两个市场”等实际情况综合考虑建设发展的速度和力度。

二、矿业园区及工业园区间的资源配置需强化

本书对地区 5 大矿业园区的功能定位只进行了初步的分析研究，由于对矿业园区功能定位的研究，要以正在编制的阿勒泰地区、县 ( 市) 第二轮矿产资源规划、产业发展规划等为依据，以国家、自治区矿产资源勘查开发利用现状及发展趋势为背景，从促进阿勒泰矿业特区可持续发展的视角，在地区层面上，从成矿地质条件、勘查工作程度、矿种、储量、资源潜力、矿业经济发展现状、国家产业政策、利用 “两种资源，两个市场”情况等方面进行统筹考虑，对地区 5 大矿业园区的功能定位进一步明确。从富蕴、地区、哈巴河3 个园区看，园区内培育的产业具有趋同性，大多数产业为黑色、有色、稀有以及其他特色非金属矿产深加工，这为矿产资源在全地区配置造成困难。因此，亟须从地区整体角度纵观全局，统筹协调，进一步明确各矿业园区及工业园区的功能定位，强化资源配置，促进矿业特区可持续发展。

三、园区建设资金、人才缺乏，产业竞争力不强

基础设施建设是园区建设的基础，阿勒泰地区作为经济欠发达的边疆少数民族地区，享受国家部分优惠政策，但园区基础设施建设资金短缺的矛盾长期存在。园区在发展壮大过程，需要大量的专业技术人才和管理人员。但阿勒泰地区由于历史、地理、自然条件等方面的原因，专业技术人才少，劳动力素质较低，技术力量不能适应矿业特区建设与发展的需要。存在从业人员文化素质普遍较低，尚未形成培养各类专业人员的教育体系，特别是地质、矿业、管理等相关人才急缺。尽管地区将技能培训、建立地区职业技术高等学院作为重点任务来抓，但短期内仍难以满足矿业特区矿业企业对这类人才的需求。各园区对规划引入的矿产深加工企业做了大量的前期工作，成效显著，但由于政府服务、资源、体制、信息等不同程度地存在的问题，近几年内真正落地的矿产深加工企业少。随着地区将10 大企业作为发展重点后，这种情况正在发生重大改变。

目前园区产业单一，以矿业为主，兼顾相关产业，但实际上，工业园区需全面发展，引入各行业的企业单位，共同发展园区经济，否则，易造成竞争力弱的问题。如地区工业园区建设集中了阿勒泰市绝大部分的工业，在阿勒泰地区具有一定的优势，但与其他地区的相比，工业化程度低，在企业数量、企业规模、加工业的产品等级、产业链延伸和产业发展基础条件上都存在一定的差距。由于整个工业体系尚未完善，产业的竞争力不强。不过，阿勒泰地区发展的历史与现状表明，在现阶段，园区以矿业为主业的定位不能改变，但发展到一定阶段后，随着矿业后续高新技术产业的跟进，产业结构逐步调整到位，园区产业竞争力自然会增强。

资源及其开发利用类规划方面~

不同部门、各级各类资源及其开发利用类规划是矿业特区建设的依据，在特区建设中，必须以各级各类总体及专项规划为依据，切实发挥规划的 “龙头”作用。其中地区、县 ( 市) 级矿产资源规划等资源类规划，相关行业规划，草原、林业、水资源、能源、生态建设、环境保护、畜牧、城建、城镇化、科技、教育等规划均与矿业特区建设密切相关。阿勒泰地区尚未建立相对完善的资源及其开发利用类规划体系，地区、特别是县( 市) 级矿产资源规划编制及实施相对滞后，煤炭等能源资源开发利用专项亟待编制。矿产资源规划与草原、林业、生态建设、环境保护、水资源、畜牧、城建等规划之间存在不协调、不一致等的现象。
一、地区、县 ( 市) 级矿产资源规划编制实施相对滞后，在一定程度上弱化了规划在矿政管理中的 “龙头”作用
在查找阿勒泰地区、县 ( 市) 级矿产资源规划编制、实施及管理存在的问题前，首先回顾一下首轮矿产资源规划基本情况。
( 一) 首轮规划编制实施情况
1. 总体概况
矿产资源规划是指导矿产资源勘查和开发利用的纲领性文件，是依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动的重要依据，是加强和改善矿产资源调查评价、勘查、开发利用与保护宏观调控的基本手段。自 2001 年 4 月国务院批复首轮 《全国矿产资源规划》以来，各级人民政府及国土资源部门按照 《国务院关于全国矿产资源规划的批复》( 国函［2001］ 39 号) 精神，认真贯彻实施，全面推进首轮矿产资源规划工作。2002 年，根据国务院的授权，国土资源部会同国家发展和改革委员会、原国家经贸委、原国家环境保护总局批复了 31 个省级矿产资源总体规划，并及时启动了市县级矿产资源规划编制工作。截至 2004 年底，全国共有 343 个地级市、1 248 个县 ( 区) 编制了矿产资源规划。矿产资源规划的编制与实施覆盖了国家、省、市、县四个层级，涵盖总体规划、专项规划和区域规划三大类。其中，国家、省、市、县四级矿产资源规划各具特色，在功能定位上分工明确。同时，为增强总体规划的可操作性，有计划地推进矿产资源专项规划和区域规划编制，初步建立了四级三类的矿产资源规划体系，加强了规划工作的规范化、制度化建设，进一步发挥了规划在宏观调控、政府管理和资源配置中的作用。首轮矿产资源规划的发布实施，结束了我国矿产资源管理无规划可依的历史，标志着适应我国社会主义市场经济体制要求的矿产资源勘查、开发利用宏观调控机制初步建立。矿产资源规划成为依法审批和监督管理矿产资源勘查、开发活动的重要依据。
2. 阿勒泰地区、县 ( 市) 规划
阿勒泰地委、行署历来重视矿产资源规划管理工作，首轮规划成果荣获国土资源部地( 市) 级优秀成果一等奖。阿勒泰地区按照国土资源部、新疆国土资源厅的要求，阿勒泰地区行署于 2004 年发布实施首轮 《新疆阿勒泰地区矿产资源总体规划 ( 2001 ～ 2010) 》。该规划成为阿勒泰地区依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动的重要依据，也成为加强和改善矿产资源调查评价、勘查、开发利用与保护宏观调控的基本手段。
阿勒泰地区首轮规划实施前，有关矿产资源的发展战略、产业政策等思路不够清晰，地区行署、县 ( 市) 政府对矿产资源勘查开发与保护的宏观调控能力较弱，监督管理缺乏明确的依据。首轮规划的发布实施，进一步明确了地区矿产资源管理工作的指导思想，一改过去对矿产资源勘查开发缺乏统一、全盘的考虑和谋划，政府宏观调控能力无法发挥，监督管理没有明确统一的纲领和依据的状况，统一了认识，明确了方向，使得矿产资源勘查和开发利用有了指导性文件。阿勒泰地区通过建立规划实施领导责任制，完善规划管理制度，着力发挥政府宏观调控作用，促进了矿产资源管理的科学化、规范化。按照 “有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的要求，认真执行规划，依法审批和监督矿产资源勘查、开发活动。首轮地区矿产资源规划的实施在提高地区地质工作程度、实现找矿突破，优化矿产资源勘查开发与保护布局，调整矿山结构，促进和加强资源整合，促进矿业经济发展，提高基层矿政管理水平等方面取得明显成效。但也存在如下问题:
一是地区、县 ( 市) 级矿产资源规划编制实施相对滞后，对规划实施的时效性产生不利影响。如首轮规划编制实施中，全国大部分县 ( 市) 于 2003 年完成了县 ( 市) 级规划编制及实施工作。《新疆阿勒泰地区矿产资源总体规划 ( 2001 ～2010 年) 》于 2004 年 4 月发布实施，相对较晚。县 ( 市) 级规划更晚，富蕴县矿产资源总体规划编制完成较早，于2003 年完成; 青河县、哈巴河和布尔津县于 2006 年底完成; 福海县于 2007 年完成; 吉木乃县于 2008 年完成。可见，阿勒泰地区、特别是县 ( 市) 级规划编制实施相比全国平均水平晚了 2 ～3 年，也就是说，在内地，大部分地区的县 ( 市) 级第二轮规划基本编制完成时，阿勒泰地区的首轮县 ( 市) 级规划尚未编制和实施完成。因此，县 ( 市) 级矿产资源规划对本行政区内矿产资源勘查开采活动的指导作用发挥有限。特别是地区矿业经济飞速发展的阶段，大企业、大集团的入驻、资源整合以及矿政管理新情况、新问题不断出现，作为加强和改善矿产资源调查评价、勘查、开发利用与保护宏观调控的基本手段，在一段时间里缺失，如阿勒泰地区矿产资源规划的规划期到 2005 年，远景展望至 2010 年，其中 2006 ～2010 年规划基本上处于 “空白期”。缺失规划依据，对矿业权管理、资源整合、大企业大集团引入等事关地区大局的大事的支撑作用必然有限。事实上，近年来地区矿产资源整合难度日益增大，与矿产资源规划的缺失不无关系。
二是矿产资源规划与相关行业规划的关系没有理清。相关行业规划是有关矿产资源开发行业编制的规划，应以矿产资源保障为基础，考虑和确定发展方向和目标，与矿产资源规划做好衔接。由于阿勒泰地区、县 ( 市) 级矿产资源规划编制实施相对滞后，与有关矿产资源开发行业规划的衔接也相应地会产生滞后现象。如地区煤炭、白云母、钾长石等单矿种开发利用规划编制应以第二轮地区矿产资源总体规划为基础，突出重点，体现特色，尊重自然规律和经济规律，科学编制，严格实施。因此，在阿勒泰地区要尽快建立矿产资源规划与相关行业规划之间的衔接、协调机制，在发展方向和目标、政策与手段等方面相互协调，形成合力，这样才能维护矿产资源规划权威地位和保障规划的有效实施。
( 二) 适时编制地区循环经济发展规划，促进地区打造区域产业高地
2009 年 1 月 1 日，《循环经济促进法》 实施后，有关部门将开始 “十二五” 循环经济发展规划编制工作，届时将依法编制国家级、省级、市 ( 设区的市) 级、园区等规划。
阿勒泰矿业特区 5 大矿业园区均主要以矿产资源深加工为主的园区。符合矿业领域循环经济的发展要求。按照 《循环经济促进法》等的要求，编制地区循环经济发展规划，切实规划体现地区打造环阿尔泰区域产业高地的要求、促进 5 大矿业园区间资源、矿产品及深加工产品等优化配置，使矿产资源物尽其用，最大限度地发挥资源的经济效益和社会效益。使矿产资源综合利用、水资源利用、环境保护等产业有机结合，促进矿业特区建设良性发展。
二、阿勒泰地区、县 ( 市) 级矿产资源规划宣传力度相对较弱，公众、甚至部分矿业企业等对规划缺少了解
一方面，首轮矿产资源规划编制实施相对滞后，在一定程度上弱化了规划在矿政管理中的 “龙头”作用，另一方面，第二轮地区、县 ( 市) 级矿产资源规划编制又相对滞后了一些。矿产资源规划宣传又未及时跟上，对矿产资源规划的了解必然要少。据作者调研了解，地区矿产资源规划宣传力度较弱，公众、甚至部分矿山企业等对矿产资源规划都缺少了解，或者他们都不知道有矿产资源规划这一说。阿勒泰地区很多人却知道矿业发展规划。实际上，矿产资源规划和矿业发展规划是不一样的。矿业发展规划编制的部门和主体甚至都不明确，法律上缺乏规定。矿产资源规划有法律依据，编制及实施主体均很明确。地区很多人知道矿业发展规划，就因为地区矿业发达。因此，要进一步加强矿产资源规划宣传力度，要让地区、矿山企业、中介组织、公众等了解矿产资源规划是各类矿产资源开发利用规划编制的基础，包括矿业发展规划、矿业循环经济发展规划、煤炭资源开发利用规划等。矿业园区及工业园区规划编制必须依据矿产资源总体规划，否则，相关产业发展规划将会缺乏资源基础，影响今后矿产资源勘查开发与保护总体布局。因此，第二轮矿产资源规划宣传工作，从规划、编制、征求意见、发布实施等一系列过程都要加强宣传力度、广泛征求意见，使矿产资源规划融入政府、企事业单位的工作实际中，渗透进入社会公众的心中，从而使特区矿产资源勘查有序、开发有度、保护有力，矿政管理有规划可依。

一、指导思想
以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，贯彻中央关于人口、资源、环境的基本国策和可持续发展战略、科教兴国战略，深入贯彻和落实科学发展观，以经济建设为中心，抓住国家实施西部大开发和 “稳疆兴疆，固边富民”战略机遇，以及新时期党中央支持新疆实现跨越式发展和长治久安的大好机遇，提出了 “立足国内，拓展国外，延伸产业，持续发展”十六字方针，大力实施 “大企业，大集团”战略及优势资源转化战略，坚持开发与保护并重，勘查与开发并举，合理布局、分步实施、深度加工，从而加快矿产资源优势向矿业经济优势转变，加速矿产资源大区向矿产资源强区的转变。在阿勒泰矿业特区内建立功能明确的矿业园区及分工明确的工业园区，产生产业集聚效应，以市场为导向、以经济效益为中心、以科技进步为动力，正确处理好当前与长远、整体与局部的关系，依靠科技进步和科学管理，合理开发利用和有效保护矿产资源。加强与周边国家毗邻地区的国际合作，通过矿业特区建设，促进经济发展，维护社会稳定，促进民族团结。
二、基本原则
围绕特区建设的指导思想，必须坚持以下原则:
立足阿勒泰地区实际情况，面向世界、面向新疆，开源节流并重、开发与保护并重，发挥市场机制优化配置资源的基础作用，加强矿业国家间合作，矿业开发坚持经济效益、社会效益、资源效益与环境效益相统一，矿产资源开发利用与区域经济协调发展。
( 一) 立足实际，发挥优势
阿勒泰地区矿产资源丰富，矿产资源具有 “带状集中分布，三多、一低三大、一强”的特点; 土地资源十分丰富，开发利用潜力巨大; 水资源丰富，时空分布不均，要加强控制性水利工程建设; 阿勒泰地区草场与畜牧资源丰富，加强监管、逐步规范后，畜牧业发展具有较大潜力; 旅游资源丰富，具有开发利用的巨大潜力。陆地边境线长，口岸经济快速发展以及阿勒泰地区与其他五方较好的合作前景为利用周边国家资源创造了良好的条件。但是，阿勒泰地处遥远西北边疆，高寒多灾，气候多变，地貌复杂多样 ，是一个以牧为主、农牧结合的少数民族地区，经济欠发达、基础设施建设相对薄弱、自然生态环境脆弱，长期的矿业活动导致矿山地质环境问题突出，地质灾害呈现日益严重的趋势。矿业特区的建设要充分发挥资源优势，注重环境保护，维护社会稳定，促进民族团结，实现地区经济的持续快速发展。
( 二) 规划优先，注重实施
各类规划是矿业特区建设的前提，在特区建设中，必须以各级各类总体及专项规划为依据，根据阿勒泰地区的实际情况，加强阿勒泰地区矿产资源总体规划、矿业园区及工业园区建设规划、产业发展规划、循环经济发展等规划编制的研究，重视规划的引导作用，发挥规划的 “龙头”作用，实行规划先行，认真落实各项规划，使得矿业特区的建设有条不紊地进行。
( 三) 调整结构，合理布局
矿业特区的建设是一项综合性很强的工作，要搞好矿产资源的合理利用，正确处理和协调好各矿业园区的矿产品深加工种类，调整矿业结构，对其矿业园区及工业园区的功能进行合理定位，加强各矿业园区和工业园区之间的交流合作，协调好微观和宏观、近期和长远、直接利益和间接利益之间的关系。明确各矿业园区建设发展的优先顺序，为矿业特区的建设提供良好的载体和发展平台。
( 四) 加强合作，互利共赢
阿勒泰地区四周与蒙古、哈萨克斯坦、俄罗斯 3 国陆路相接，周边有红山嘴、塔克什肯、吉木乃和阿黑吐别克 4 个口岸，是发展周边贸易的集散地、自治区 “东联西出”的流通要塞和经济文化交流的枢纽。该地区矿产资源丰富，矿业园区的建设将集中发展矿业深加工，延长产业链。通过前面对阿勒泰地区实现矿业深加工所需的矿产资源进行供需分析，可知一部分资源如铁、铜资源比较短缺，需要从区外引入。2009 年实现了利用哈萨克斯坦天然气，蒙古煤炭、铁矿的历史性突破。加之对周边国家考察调研，得知 3 国仍有与我国加强矿业合作的愿望。因此，阿勒泰地区加强与周边国家的交流合作，实现资源的互补具有重要的战略意义。
( 五) 创新科技，节约资源
加强科技攻关，注重理论基础和应用技术的研究，努力提高共伴生矿、复杂难处理矿和尾矿等矿业废弃物的开发利用，在 5 大矿业园区内大力发展循环经济，节约与综合利用矿产资源。要大力发展科技水平高、产品附加值高的矿业深加工项目，用最先进的工艺、技术和设备生产出高质量、品种多、高档次以及节能环保的产品，将矿业特区打造成为科技创新高地及资源综合利用的区域。同时，加强与周边国家毗邻地区先进技术的交流，使得特区资源更加合理有效利用，实现效益的最大化。
( 六) 完善体制，优化配置
创设新的、更能有效激励人们行为的矿业体制和运行机制来实现矿业特区的建设。发挥政府合理配置资源的作用，明确矿业特区内各矿业园区及工业园区空间范围，并对其功能进行合理定位，同时，在矿业特区建设的不同阶段，确定地质勘查、开发利用及矿产资源节约与综合利用目标，实现资源时间和空间开发利用的优化配置。建立适合矿业特区建设实际的管理体制、投资体制和开发利用体制等，并确保其顺利实行，逐步完善特区的建设。

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